공문서가 단지 종이 문서만은 아니다.
국어기본법에서는 말(언어)을 다루는데, 말 가운데 입말보다는 주로 글말을 다루고 있다. 아무래도 공공언어는 나오자마자 사라지는 입말보다는 기록으로 남는 글말로, 즉 문서로 제시되고 전달되고 근거로 남기기 때문이다.
국어사전을 찾아보면 ‘공문서’란 ‘공공 기관이나 단체에서 공식으로 작성한 서류’라고 풀이되어 있고, ‘문서’는 ‘글이나 기호 따위로 일정한 의사나 관념 또는 사상을 나타낸 것’으로 풀이되어 있다. 문제는 이 서류나 문서가 과거에는 대체로 종이에 인쇄된 형태였기에 그런 형태 이외의 것에는 공문서라는 관념을 거절한다는 점이다. 하지만 국어기본법에서 규율의 대상으로 삼는 공문서는 결코 종이 문서에 한정되지 않는다.
국어기본법 제3조 5항에서는 공문서에 대해 다음과 같이 정의한다.
5. ‘공문서등’이란 국가기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관, 그 밖의 법률에 따라 설립된 특수법인(이하 ‘공공기관등’이라 한다)이 공무상 작성하거나 시행하는 문서(도면ㆍ사진ㆍ디스크ㆍ테이프ㆍ필름ㆍ슬라이드ㆍ전자문서ㆍ현수막ㆍ안내판 등의 특수매체기록을 포함한다. 이하 같다)를 말한다.
즉, 공공기관 등에서 공적인 업무를 진행하면서 업무 수행과 업무 안내, 정보 제공의 목적으로 쓴 글이 담긴 모든 매체를 ‘공문서’라고 규정한 것이다. 우선 내용물의 측면에서 글 정보가 아닌 도면과 사진 같은 그림 정보를 포함하였다. 둘째로, 글이든 그림이든 영상이든 내용물을 담는 매체 측면에서 디스크, 테이프, 필름, 슬라이드, 전자문서, 등 종이 외의 매체에 담긴 기록 또한 포함하였다. 마지막으로, 현수막이나 안내판처럼 매체를 특정할 수 없지만 다중에게 정보 제공 용도로 만드는 안내물을 모두 공문서 범주에 포함하였다.